李家瑞

      构建党的统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，实现对所有行使公权力的公职人员实行监察全覆盖，这是以习近平同志为核心的党中央强化党和国家自我监督的重大决策部署，也是推进反腐败斗争向纵深发展的重大制度设计。随着中国特色社会主义进入新时代，监察体制改革的深入推进，特别是十三届全国人大一次会议通过宪法修正案和国家监察法并颁布实施，为履行监察职能职责提供了根本遵循。本文主要立足派驻广东省统战系统监督工作实际，研究和探析如何加强新时代行使公权力的党外代表人士有效监督，推动和保障新时代广东统一战线工作创新发展。

一、认识把握新时代广东党外代表人士的主要特点

广东是经济大省，也是统战资源大省、统战工作大省。新时代统战工作，围绕中心、服务大局，广泛凝心聚力，牢牢把握大团结大联合的主题，着力发挥党外代表人士在经济社会发展中的优势和作用，画出共同团结奋斗的最大同心圆，充分彰显了党外代表人士在推进新时代中国特色社会主义伟大事业中的生机和活力。

（一）党外代表人士规模庞大，社会群体多样。广东作为统战工作大省，全省8个民主党派齐全，成员7万余人，数量居全国前列，其中省委会领导班子成员66名，省委会机关干部241人。目前省政府有14个工作部门领导班子安排党外干部15名，其中行政正职5名；全省共有厅级以上党外干部230多人，处级干部4500多人，其中有6名党外领导干部在省人大、省政府、省政协领导班子中分别担任领导职务。全省民营经济单位近1000万个，民营经济占全省总量的53.6%。全省共有宗教团体253个，其中全省性宗教团体有5个。粤籍港澳台同胞、海外侨胞约3000万人，占全国约60%。新的社会阶层人士近千万人，占全国约七分之一。然而党外代表人士力量“大而不强”，全省各地各领域发展不平衡不充分的问题比较突出。新时代广东统战工作任务艰巨，尤其是港澳台和民族宗教工作责任重大，面对新时代的新任务、新要求，还存在许多不足和短板。

（二）党外代表人士分布广泛，思想观念多样。广东毗邻港澳，处于改革开放和对敌斗争两个前沿，党外代表人士界别分布广、身份多重，思想比较活跃。从工作单位性质来看，既有政府的工作部门、组成部门，也有事业单位、人民团体和社会团体。从人员的身份来看，既有机关公务员、领导干部，也有行政事业编制和专业技术人员。从统一战线的领域来看既有民主党派，无党派人士，也有非公有制经济人士、新的社会阶层人士和港澳台侨人士等。党外代表人士中汇聚了一大批担任重要岗位职务、具有留学经历、高学历职称、专业造诣突出的高级知识分子，视野比较开阔，思想观念的独立性、差异性、多样性、多变性比较明显。党外代表人士对美好生活需求的日益增长，价值取向、行为方式多样多变，特别是对有序政治参与的愿望更加强烈，如非公有制经济人士渴求财产权保护，构建亲清新型政商关系、重塑营商环境广东优势等，给新时代广东统战工作带来新机遇，提出新挑战。

（三）党外代表人士内部监督乏力，监督形式多样。近年来，各民主党派省委会和工商联等党派团体，注重加强自身建设，先后组建内部监督委员会，相继出台实施内部监督制度规定。如，民革广东省委会坚持把思想防线的防微杜渐放在监督工作的首位，重点监督共同遵循的政治路线落实情况，民盟、民建、民进广东省委会关注“关键少数”，重点监督民主党派领导干部坚持民主集中制情况。省工商联（总商会）着力推进构建“廉洁守法、互信共建”的亲清新型政商关系。省新的社会阶层人士联合会、广东海外联谊会等社会团体在章程中明确设立监督委员会。从总体上看，党外代表人士内部自我监督发挥了一定作用，但运行机制还不够顺畅，监督问责的力度还不够明显，监督作用乏力，仍处在摸索阶段，制度化、规范化有待完善，与新时代的发展和要求还不相适应。                   

二、分析梳理新时代广东党外代表人士监督存在的主要问题

我们纪检监察组派驻省统战系统履行监督工作两年多来，通过深入调研和探索实践，对新时代行使公权力的党外代表人士监督工作存在问题和难点认真作了分析梳理。笔者认为，产生这些问题和难点的原因是多方面的，既有对党外代表人士监督的顶层设计未完善、监督责任未明确的客观原因，也有党外代表人士自身接受监督的意识有待提升、内部监督有待加强等主观因素，但更重要的是监督体制制度问题，很值得分析和思考。

（一）在思想认识上，监督意识不够清晰，对党外代表人士监督观念有待提高增强。一方面，一些党组织重视程度不够。目前对党外代表人士的日常管理监督，以其工作所在单位及单位党组织为主，但一些党组织对党外代表人士监督管理的重视程度不够，存在着形式教育多、创新手段少、制度执行不到位，对党外干部普遍存在重推荐、选拔、使用，轻教育、管理、监督等问题。有的党组织认为党外代表人士作用不大、权力有限，存在不需要监督等错误认识，不主动承担监督责任，间接造成对党外代表人士日常管理尺度松散、责任缺位。另一方面，一些党外代表人士接受监督意识淡薄。由于党外代表人士绝大多数分散在不同部门单位，参加所在党派和单位的政治学习活动较少，个别党派成员加入党派动机不纯，个别党外代表人士在政治上站位不高，法纪观念淡薄；一些党外代表人士错误地认为中共有关规定对其不具备约束力，导致既不自觉监督也不主动接受外部监督。如近两年查处的广州市白云区原副区长龚辉，长期以来都认为作为党外干部，廉政上可以标准低一点，组织可以原谅自己。又如深圳市发改委原副处长王陆峰案发前一直认为自己不是中共党员，只要业务能力得到认可，把工作完成好，八小时以外行为可以不受监督。

（二）在日常监督上，监督主体不够明确，对党外代表人士监督运行机制有待建立完善。一方面，监督顶层设计尚不完善。长期以来对党外代表人士的外部监督还没有明确的法律依据。根据《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下简称“《条例》”），中国共产党与各民主党派实行互相监督。但由于没有明确的条文规定和确定的权限和职责，缺乏可操作性，有关规定仅是原则性意见，造成执行不到位，对党外代表人士的监督弱化，甚至流于形式。目前统战部门负责牵头协调党外代表人士管理工作，对专职民主党派干部具有人事管理权限，但无监督查处职责。此外，对行使公权力的党外代表人士渎职失职、出现重大失误、造成重大损失影响的，还没有问责规定。另一方面，监督责任主体尚未明晰。目前对党外代表人士的监督缺乏明确的责任界定和责任排序，造成监督责任分散。如《条例》明确“统战部门负责牵头协调党外代表人士管理工作，党委有关部门、人大和政协党组、党外代表人士所在单位党组织，应当各负其责，加强日常管理考核”。“九龙治水”责任分散，必定会形成监督管理盲点。在监督实践中，部门间责任分散，各自为战，监督管理缺乏有效的信息沟通机制。且各民主党派尚未设立专门、独立的内部监督机构，客观上造成监督主、客体重叠，对党外代表人士的监督管理存在“都管都不管”。个别党外代表人士当选人大代表或政协委员后就心存侥幸不再认真履职。目前民主党派省委会内部监督机构与省纪委、省监委及驻省委统战部纪检监察组的工作衔接有待进一步理顺，责任传导机制有待进一步强化。

（三）在内部监督上，监督约束不够充分，对党外代表人士监督约束制度有待加强规范。一方面，内部监督缺乏严明的纪律约束。各民主党派和团体组织章程均对违纪处分作出原则性规定，但制度设置“不接地气”，具体处理欠缺细则性、可操作性的办法和规则，难以直接运用到监督实践中，内设监督机构难以有效发挥监督作用。此外，有些民主党派尚未成立和成员工作单位对应的基层党组织，也没有定期的信息交流机制，导致纪律约束流于形式、浮于表面。有的民主党派换届选举和推荐提名工作存在小圈子现象，资格审核把关不够严的问题时有发生。另一方面，内部监督作用不够充分。省各民主党派自2010年以来陆续建立“监督委员会”，但监督体系相对封闭，机制不顺，缺乏必要的监督手段和措施，处理方式简单，内部监督和查处腐败的能力不足，至今尚未立案查处一起案件。近年来民主党派机关内部因执纪力度不够，违规发放补贴、公款旅游、公款接待的问题时有发生，有的问题甚至发展成大案、触犯法律才被发现和查处。如近两年查处的广州市政协原副主席孙峰、潘胜燊两名民主党派主委，及茂名高州市政协原副主席陈德明等均属于这种情况。

(四)在履行职责上，监督手段不够丰富，对党外代表人士监督难题有待探索破解。一方面，对党外代表人士政治安排监督难。党外代表人士被授予公权力，主要通过政治安排和实职安排两个途径，或者成为人大代表、政协委员，或者在政府部门、司法机关、人民团体中担任领导职务。目前党外代表人士政治安排的名额分配、提名和产生先由各地各单位各党派团体推荐，再由组织部门、统战部门汇总确定建议名单后报同级党委审议的程序。整个考察推选过程，监督工作较为被动，线索获取依赖于信访举报。党外代表人士信访举报许多是由统战部门组织核查，核查结束后将其线索移交所属的党派或所在单位处理，其主动权还是在所属党派监督机构。如何实现日常监督、抓早抓小是对党外代表人士监督的一大难题。另一方面，对党外代表人士的监督存在“盲区”。党外代表人士分布在各行各业，目前非公有制经济组织的党组织建设还不完善，党组织的监督作用很难发挥。社会组织、行业协会的职能主要强调服务，对所属成员发挥监督约束作用有限。对宗教团体和宗教界人士监督的敏感性比较高，尤其是佛道教商业化问题比较严重，民族宗教领域的监督难点和问题有待破解。对港澳台同胞和海外华侨、华人等联谊接待活动与严格遵守中央八项规定精神如何把握尺度、适度区分的问题有待研究破解；推进构建亲清新型政商关系的问题有待深入研究和探索，如有的工商联兼职班子成员名下公司发生虚假交易行为，是否存在借托以工商联班子成员身份办事的成分，这种情形很难区分。

三、探索加强新时代广东党外代表人士有效监督的主要举措

对党外代表人士有效监督，是政治性、政策性和挑战性很强的新课题，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，着力构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。新时代呼唤新作为，新使命要求新担当。作为派驻广东省统战系统的纪检监察组，要适应国家监察体制改革的新要求，正确把握新时代监察工作规律特点，深入思考探索，以监督的新任务、新形式、新手段，履行好对党外代表人士有效监督的新使命。

（一）深化监督认识，以明确责任实现监督主体“全参与”

加强对党外代表人士监督是党内外的共同任务和责任，也是党外代表人士加强自身建设、提高参政议政水平的必然要求。要着眼中国特色社会主义进入新时代的大背景，着眼巩固和发展新时代统一战线，广泛凝心聚力，在党的集中统一领导下履行好国家监察的重大政治责任。

一是加强监督教育和引领。要强化统战工作政治思想引导，固守政治底线不动摇。准确把握广东统一战线的一致性、多样性情况和党外代表人士思想观念、政治诉求新变化，切实加强对党外代表人士监督的教育引领，深刻认识建立国家监察机构，实现对所有行使公权力的公职人员监督全覆盖，整合反腐败资源力量，履行反腐败职责，是真正把公权力关进制度笼子；充分认识监察机关是政治机关，不是行政机关、司法机关，是代表党和国家对所有行使公权力的公职人员依法实施监察，解决行政监察范围过窄、反腐败力量分散等问题，这既是新时代的要求，也是我们党和国家自我监督与时俱进的体现。要不断夯实新时代中国特色社会主义共同思想政治基础，促使党外代表人士在政治上、思想上、行动上认同国家监察，自觉主动接受监督，充分彰显广东作为全国统战大省的优势，发挥出重要法宝作用。

二是明确监察边界和责任。把行使公权力的党外代表人士纳入国家监察范围是破解党外代表人士监督主客体不分问题的必然要求。要立足广东作为改革开放和对敌斗争前沿的特殊地位，着眼新时代的新要求，正确把握统一战线大团结、大联合主题，找准最大公约数，画出最大同心圆，着力构建党统一领导的监督体系。要针对我省党外代表人士行使公权力的情况比较复杂，涉及民主党派、社会团体、民族宗教和港澳台侨胞等阶层领域中的众多党外代表人士，政治性和敏感性都极高等特点，进一步理顺明确监察对象范围，严格依法坚守监察边界。要进一步完善党领导反腐败工作的实施举措，既要充分发挥各级党组织、各民主党派、各界别团体等方面的优势和作用，又要明确其履行对党外代表人士监督的主体责任，落实对党外代表人士履行日常教育、管理、监督的职责职能，实现各监督主体的全参与。同时要加强各级监察机关与审判机关、检察机关、执法部门的工作衔接，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来。监察机关既要接受党的领导和监督，也要接受人大监督、民主监督等方面的监督，建立相互配合、相互监督、相互制约的机制制度。

（二）探索监督机制，以依法规范实现监督对象“全覆盖”

十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案和国家监察法并颁布实施，有效解决了对党外代表人士监督没有法律依据的问题。要以此为契机，深化实践探索，建立完善党统一领导下的反腐败工作机制，实现对行使公权力的党外代表人士监督全覆盖。

一是实践探索监督工作运行机制。要把握好新时代统战工作围绕中心、服务大局的新要求，面对我省党外代表人士规模庞大、人数众多，监督工作点多、面宽、量大等情况，适应监督全覆盖要求，建立健全党外代表人士监督工作运行机制。严格依法办事，认真执行宪法和国家监察法及有关法律法规，依法开展监督、调查、处置。积极探索监察权向派驻机构和基层拓展，将监察职能横向延伸，探索构建党委领导下由纪委监委、统战部、组织部和公检法司等共同参与的反腐败工作平台，建立健全集中统一权威高效的反腐败体制机制。建议由省纪委省监委统筹全省党外代表人士监督的领导指导工作，赋予驻省委统战部纪检监察组对党外代表人士监督监察职能和权限，明确监督范围，配齐配强力量，和统战系统党风廉政监督责任一并实施，协同推进。

二是依法规范精准开展监察工作。要以赋予监察机关宪法地位为契机，注重把握好统一战线党外代表人士的代表性和特殊性问题，把握好新时代执纪监督和依法监察的工作特点，履行好监察责任。要根据广东省统战工作范围广、对象多元，履行监督覆盖延伸敏感性深入性高的要求，进一步提高监督监察工作的规范化法制化水平，明晰职责边界和监察边界，准确把握好“公职人员”和“行使公权力”两个概念及其界定标准，严格按照所确定的对象范围精准开展监察工作，严把事实关、程序关、法律适用关。重点做好三方面的规范：一要在依纪与依法衔接上规范，做好纪与法的衔接，做好传承和创新，实现纪委监督执纪问责与监委监督调查处置有序衔接、有机统一；二要在党内监督与国家监察相统一上规范，既要履行对党外代表人士的监察不偏、不漏、不过，又保证监督全覆盖、无禁区、无死角；三要在预防与惩处衔接上规范，注重在日常工作中发现问题，在“四种形态”的转化和监督手段转换运用上进一步规范。

（三）健全监督制度，以规范运行实现监督责任“全落实”

没有规矩不成方圆。要把国家监察法赋予的职责职能，聚焦惩治腐败这一主责主业，完善配套制度，规范监督工作顺畅运行，努力把制度优势转化为治理效能。既要实现监督责任全落实，又要实现统一战线大团结大联合目标，画出最大同心圆。

一是要严格规范有效落实监察制度。国家监察法为履行监察职责、开展监督工作提供了法治保障。要结合广东实际，进一步建立完善配套制度。加快构建适应新时代新任务新要求的职能配置基本框架，进一步完善对党外代表人士的监督机制制度，力争做到各项工作制度符合法律要求，符合广东省情，符合统战工作需要，符合党外代表人士特点。根据《条例》赋予的职责，建立由统战部门牵头，党派机关和党外代表人士所在单位履职情况的信息沟通机制，明确各方面责任有效落实，尤其要强化党外代表人士所在单位主体责任的落实。同时，要积极引导民主党派和团体组织加强内部监督，完善监督制度机制，充实监督力量，提升监督水平，积极构建内部监督的问责机制。从根本上解决“统一战线不统一”的体制机制问题。

二是要严格依法依规行使监察职权。特殊性是党外代表人士的身份特征，是不同于中共领导干部的特殊因素。在履行监察工作中，要严格依法依规行使职权，强化纪法贯通、法法衔接，探索构建权威高效的体制机制。要正确把握政策策略，把监督执纪问责“四种形态”的基本原理，应用到对党外代表人士监督调查处置实践当中。在履行监察职责过程中，要根据广东实际情况，把握好“两个尊重”“三个区分”的原则，严格审批程序和内控制度，坚决防止“灯下黑”，确保党和人民赋予的权力不被滥用和以权谋私。以规范行使监督责任，最大限度防止党外代表人士出问题、犯错误，更好地推进多党合作事业，巩固壮大爱国统一战线。

（四）拓展监督形式，以使命担当实现监察效能“全提升”

按照深化国家监察体制改革对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖的要求，积极履行监督职责，勇于担当作为，创新监督手段，提升监督效能，确保监察全覆盖、监督无死角。

一是突出把握重点、难点问题精准发力破解。在统战系统做监督工作，关键在于充分认识统战工作在我们党治国理政中的战略地位，把握好统战工作发展与正风肃纪的关系。要针对新时代对党外代表人士监督存在的难点问题、监督盲区等，积极开展深入调研，切实采取有效措施破解，进一步加强对民主党派、工商联、宗教团体等行使公权力的党外代表人士实施监察全覆盖的实践探索。根据统战工作作为特殊的政治工作和群众工作的特点，正确处理好联谊交友与遵守中央八项规定精神的关系，着力加强对党外代表人士政治安排和实职安排实施过程的监督，严格把好政治关、廉洁关、素质关、形象关。对统一战线落实亲清新型政商关系、宗教场所商业化监督把握难等难点问题，要注重把握好政策、规矩原则和尺度，有效推动解决实际问题和难题，努力在统战工作凝聚人心汇集力量中发挥好执纪监督和依法监察的保障作用。

二是突出把握“严、实、深、准”要求精准发力监察。国家监察法要求监察工作坚持标本兼治、综合治理，强化监督问责，构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。这是做好监察工作的重要指引，要用心用力忠诚履行赋予的职责，充分利用好派驻监督近距离、常接触的优势，精准发挥监察效能，突出把握好“严、实、深、准”四个方面的要求和方法。“严”，就是要坚持把纪律和规矩挺在前面，严明政治纪律和政治规矩，真正把纪律和规矩立起来、严起来，让手握公权力的党外代表人士心存敬畏、慎独慎微，切实加强自我约束。“实”，就是要坚持实事求是、深入实际，惩前毖后、治病救人，切实把握好问题导向，力求依法监察达到最好的政治、法治和社会综合效果。“深”，就是要针对党外代表人士的特点和实际情况，深化分析研究，层层压实责任，发挥派驻纪检监察组“派”的权威和“驻”的优势，发挥统战部、党派监督机构等方面的优势和作用，做细做实日常监督。“准”，就是要准确把握对党外代表人士监督的切入点，正确实践运用好“四种形态”，切实提高精准把握执纪监察标准和运用政策能力，不缺位、不越位，做好监督的再监督，不断提升党外代表人士监察效能。

（作者系广东省纪委监委驻省委统战部纪检监察组组长）